盛洪 北京天则经济研究所所长，山东大学经济研究中心教授

●民生不是“花再多钱都浪费不了”，要考虑效率

●要确立“财政平衡”原则，根据民众需求确定税率

●财政多收了首先要考虑减税，而不是统统花掉

陕西吴起县的“全民免费教育”引起了媒体的关注，据报道，其每年拿出4500万，实现了从幼儿园到高中阶段教育全免费，而且，全县45岁以下青年都可以免费学技术。

比起一些地方盖大楼、修广场，吴起优先发展教育无疑是个进步。吴起县委书记说，“教育上花再多钱都浪费不了”，这个理念是否完全正确，该不该在全国推广，甚至列为官员的政绩考核指标？

经济学家盛洪的点评或许能给我们一些启示，以此普及和推广关于公共财政的一些常识。

政府没必要为所有教育埋单

新京报：您曾提出建立“财政资金最优配置原则”，以这个原则作为衡量标准，怎么评价吴起县的“全民免费教育”计划？

盛洪：首先要明确一个道理，公共支出不是越多越好，要依据社会对公共物品的需求确定财政收入和支出，你从老百姓手里多拿一分钱，老百姓手里就少一分，同样的钱，政府使用的效率可能低于老百姓自己根据生活的优先顺序安排的效率。

“全民免费教育”有两点要思考，第一，是不是所有的教育都属于公共物品？政府究竟应该解决贫困的、上不起学的那部分人的问题，还是不分贫富哪怕是百万富翁的子女也要由政府承担所有学费？尤其是职业教育，属于个人的人力资本提升，花钱受教育可以在人力市场上找到更好的工作和回报，除了少数弱势人群比如失地农民、下岗工人需要扶助，其他属于典型的私人物品，政府有必要提供学费吗？

第二，根据记者调查，吴起这几年财政收入比较好是因为有石油资源，但严格来讲，中国石油企业根本没有太多的利润，而是靠少交资源税获得的收入，那不是真正的利润。它不是一个常规性的公共收入，那就要考虑能不能持续。

我的观点是，如果财政多收了钱，可以考虑减税，而不是一定要把钱全部花出去。

新京报：怎么甄别哪些属于穷人或富人的孩子？很多学者已经在呼吁搞十二年义务教育了，您是否同意？再有，比起一些政府去盖大楼搞政绩，把钱花到教育上总不算错吧？

盛洪：甄别很简单，靠自己申请就行了，要发现富人并不难。

不管是九年还是十二年义务教育，政府的义务只是要保证所有孩子能上得起学，并不是让所有的孩子都免费上学，富人的孩子凭什么要纳税人掏钱？政府“做好事”不是越多越好，税收永远是稀缺的。

我并没有说政府盖大楼比这个更好，那个可能更不好，我只是说哪怕一年只花掉4500万，那这个钱能不能用在更重要的事情上？如果真的没有更重要的事情，那么，能不能考虑减税？政府到了钱没地方花以致乱花的时候，就要考虑税率是不是高了。

政府的钱怎么花要听民众意见

新京报：怎么判断哪些事情是更重要的，钱更应该花在哪个地方？或者说，衡量一个地方政府的财政支出结构是否合理，标准是什么？

盛洪：地方政府提供的公共物品组合中，存在着一个最佳结构，理论上，它的判别标准是，当增加一单位财政投入时，一个公共物品的边际效用等于任何另一个公共物品的边际效用。但由于公共物品并不能由市场直接评价，所以究竟是修路、建桥、修广场，还是搞绿化，搞医疗、教育、养老，缺乏一个成熟的评价体系。

以往在地方政府内部，财政资金的分配机制是部门间竞争，领导分配。竞争的标准并不是公共物品所能带来的价值，而是部门与领导及财政部门的关系，部门声音的大小，往往是“会哭的孩子有奶吃”。

还有是根据上级的政绩考核标准，或者是一把手个人的主观偏好决定。形象工程直观、外在，上级看得到，就往那投钱。

新京报：财政支出结构是否合理，究竟是主观的还是客观的，主观的就是说老百姓觉得钱花得合理就合理了，客观的就是能够通过研究制订出一个客观的数学标准？

盛洪：尽管我们可以通过经济学研究，计算出一项投入可以产出多少元钱的收益，然后对不同事项的重要性排序，供各方参考，但从根本上说，财政支出是否合理是主观的。

经济学研究的前提就是主观价值论，市场中的价值都是根据大家对一个产品的主观价值判断讨价还价形成的，没有一个客观的标尺。

新京报：也就是说一个地方的财政支出结构是否合理，说到底，要看当地老百姓满意不满意？

盛洪：对，是这个道理，公共物品的价值就在于老百姓满意度的最大化。所谓客观标准，包括客观的政绩考核指标和数据，很容易导致计划经济。

新京报：那就引申出一个问题，“推广吴起经验要靠调整政绩考核指标”，这种思路也是“计划经济”的？

盛洪：评价政府政绩的指标总是有缺陷的，因为它的指标过于单一，而且不同的政治时期、不同阶段这个单一指标会发生变化，即使人为设定了多重指标它仍然不够丰富，总是被简化，比如某个城市为了搞运动会，所有工作都围绕这个展开，不惜代价，也许老百姓并不需要这个东西。

假如政绩指标上强调教育投资，哪怕是一件好事，地方政府也可能做过头。像吴起县委书记说的“教育上花再多钱都浪费不了”，这可能是走极端了。

约束财政支出要靠“民主＋专家”

新京报：如果我们讲地方财政支出结构是否最优主要由当地居民说了算，那是不是说，要调整财政支出结构，重心在于设置一个让民意发挥作用的程序和机制，而不是说去创造什么“客观标准”？

盛洪：对，改进地方政府财政支出结构，要建立对政府公共服务的评价机制，核心是“民主＋专家”。

公共物品的服务对象是公众，所以公众的评价是公共物品质量和数量的重要依据。从公众那里获得对公共服务的直接反馈，如网络、电话、报纸和信访投诉等手段对公共服务的反应，非常值得重视。

在此基础上，还可委托专家对公共服务进行评价。专家评价一般有两种，一种是基数评价，一种是序数评价。“基数评价”是指对某一公共物品的服务的价值进行评价，直接得出该公共物品为公众提供了多少可用货币衡量的价值。“序数评价”是对若干个地方的公共治理，或对若干个公共服务部门的公共治理进行排序，以获得其中某一地区或部门提供公共物品的相对价值。虽然是专家评价，所依据的数字还是来源于对公众的随机调查，让公众对公共治理排序，或者运用“意愿支付法”让公众给出公共物品的价值。

新京报：有一些事情是不是也可以由居民直接投票决定？

盛洪：这个叫参与式预算，由消费公共物品的居民直接投票决定，比如，这个社区是建一个篮球场，还是建一块绿地，由居民投票。

其局限性是只能适用于与社区居民直接相关的公共物品，而一个县的很多投资是超越社区的，这就需要在更大范围内搜集民意，比如网络投票。

新京报：最后的一道关口应该是人大？

盛洪：对，审查财政预决算是人大会议的重要议题之一，也是约束财政的最重要机制。

可以考虑将我国的财政年度调整为从4月1日到下一年的3月31日，让人大能在下一财政年度开始前审批财政预算，人大会期也要适当延长，以给人大代表更为充分的审查时间。也可以规定政府财政部门要在人大开会之前向代表提供详细的财政预算报告。

用“财政平衡”原则遏制乱花钱

新京报：问题在于，人大代表或议员也有政绩和口碑压力，只要把钱花到民生上不管多少都是对的，导致财政收入越来越多，政府花销越来越大。现在很多人担心吴起的石油枯竭时怎么办。

盛洪：其实，减税才是最大的民生。有些官员是拿国家的钱买自己的政治声誉，我创收了这么多钱，那我就拿出来给老百姓补贴，他不考虑下一届或以后的事，也不考虑赤字问题。这么一来，将来谁还敢取消那笔民生开销，不是成罪人了吗？

新京报：美国政府就遇到了这样的尴尬，党派竞选时都承诺增福利和减税，两面讨好，结果赤字越来越大，像希腊甚至出现主权债务危机。

盛洪：这是很多民主国家难以避免的事情，政治家为赢得个人声望，只增福利，不敢增税，赤字越滚越大。

新京报：看来在民生上乱投钱，一个恶果是财政收支结构越来越畸形。

盛洪：关键是在宪法中写入“财政平衡”原则，基本含义是，第一，依据社会对公共物品的需求确定财政收入；第二，财政支出不能高于财政收入。

通俗地说，财政支出并不是你收多少钱支多少钱，而应该是需要多少公共物品就收多少钱，支多少钱。经济有高涨有衰退，不能高涨的时候可着劲花钱，一个家庭在富裕的时候会存一些钱，然后在艰难的时候把钱取出来，这是最基本的经验。国家也一样，有钱了就只管花，还觉得是在做好人，这是不对的。真正的原则是这个社会需要多少公共物品，比如法院、公安局、修路、建桥等等，估计应该花多少钱，再反过来决定税收体系。

确定财政支出的边界，然后以支定收，这是现代西方的财政思想。假如收多了，就降低税率，少收，而不是把财政收入不断攀升当政绩。

新京报：如果连民众也夸大对公共物品的需求，或者说不考虑子孙后代的透支这种需求，怎么办？像希腊居民，减福利不干，增税更不干。

盛洪：民主有很多东西约束不了，议会也是靠不住的，比如像财政支出扩大这个东西，民意的反映说多一点福利是好事，但多花的钱，这一代并不一定承担直接后果，这一届政府也不一定承担直接后果，这就叫“财政幻觉”。

但一个社会要有长远眼光，要对历史上发生的各种情况做提炼和积累，这是跨越世代的抉择，其中的一条原则就是“财政平衡”。