广州商铺出租  　国土资源部报告：楼市偏热时，土地出让“价高者得”不利于调控

　　近期多个部委的表态显示，4月17日发布的“史上最严厉”的楼市调控政策不会放松。早报记者 徐晓林 实习生 陈荣辉 图

　　编者按

　　面对今年房地产调控收紧的形势，招拍挂制度曾一度受到社会上的质疑。国土资源部一再明确招拍挂制度的大方向必须坚持，但仍需进一步完善。

　　在日前召开的全国国土资源调控监测工作座谈会上，国土资源部副部长、党组副书记、国家土地副总督察鹿心社强调，加强房地产用地调控，要积极探索完善土地招拍挂的程序和措施。

　　前不久，国家土地督察上海局与国土资源部咨询研究中心联合组成调研组，赴上海市、浙江省及有关市、县进行了实地考察和调研，重点了解了现行土地有偿使用的形式及其适用条件，研究完善这项制度的政策建议，形成了一系列调研报告。

　　广州商铺出租  早报现将国家土地督察上海局网站上登出的“完善招拍挂制度 加强房地产调控”一文刊发，以飨读者。该文作者署名为《完善土地有偿使用制度有关政策研究》课题组。

　　国家土地督察上海局国土资源部咨询研究中心联合调研组

　　土地出让制度和供应政策直接关系到房地产业正常运行和经济健康发展。从总体看，近几年房地产用地供应不断增长，价格上涨明显。上海市和浙江省属于房地产业发展最快、房地产市场最活跃的地区，房价在全国居于前列。据统计，2010年第一季度上海市综合平均地价仅次于北京，居全国第二位；2009年，浙江省宁波市和杭州市的普通商品房用地价格居全国第四位和第五位，2010年第一季度两市的地价水平仍保持在全国最高地价城市的前八位。上海市和浙江省房地产业发展和市场变动情况，在全国来讲具有一定的典型意义。　

　　房价过高与土地出让制度无必然联系

　广州商铺出租  　必须始终不渝地坚持国有土地有偿出让制度，特别是招拍挂出让方式。

　　目前，社会上有人质疑部分城市房地产过热、房价过高的原因之一是土地出让制度特别是招拍挂出让方式。对此，参加调研座谈会的同志们普遍认为，前一时期上海、浙江的房地产偏热与房价过高是由多种因素造成的，与土地出让制度并无必然的直接联系。虽然土地出让制度在执行中出现某些弊端，但千万不能因噎废食，必须始终不渝地坚持国有土地有偿出让制度，特别是招拍挂出让方式。

　　上个世纪80年代末、90年代初我国实施土地有偿出让制度以来，20多年的实践表明，成功运行并不断完善土地有偿出让制度，对加强土地管理，建立与市场经济相适应的土地资源配置机制，促进经济健康、稳步和较快发展具有重要作用。通过历史回顾与现实分析，大家都肯定了国有土地出让使用权在权能设置上是最符合市场经济体制要求的，具有明晰的法律物权属性，在法律法规和政策层面上均有完整而详尽的运作流程，为建立土地资源市场价格形成机制和节约集约用地机制奠定了坚实的基础，为经济社会发展提供了巨大的资源和资金保障，也对从资源配置源头遏制和防止腐败起到了积极的作用。

　　招拍挂及协议出让的利与弊

　广州商铺出租  　不同的出让方式在执行中都可能出现偏差，甚至产生舞弊或腐败，关键在于执行主体和执行程序，而不在于出让方式。

　　上海市和浙江省的实践表明，招拍挂和协议出让方式，适合不同用途、不同项目和不同情况的土地，各有利弊。

　　招标出让能较好地发挥政府在土地资源配置中的调控职能，有效防止市场机制与政府职能的割裂。地价是中标的一个重要因素，而不是主要因素，更不是唯一因素，外界环境设计、配套设施建设等综合指标才是衡量投资方案优劣更重要的因素。但是，招标出让要求投标人必须3人以上，在市场行情下行时，会产生流标现象；在市场行情较好时，容易出现非理性竞标，最终结果的偶然性较大。当意向用地者达不到3人以上时，采取招标方式不利于政府按出让计划如期供应土地，同时，评标的人力成本也较高，且容易受人为因素影响。

　　拍卖出让一方面规则、程序简单，能缩短出让时间，另一方面能实现土地价值最大化，竞争性强，体现公平。但是，竞拍人容易被拍卖现场的气氛所感染，进行非理性竞争，盲目抬高地价。

　　挂牌出让是目前主要的出让方式。这种方式兼有招标、拍卖和协议出让的一些优点，具有公开、公平和公正的性质。只要有1人参与就可以成交，避免产生流标现象，有利于土地市场的稳定；同时在挂牌报价的过程中，有较长的决策时间，避免产生非理性竞争。但是，采取这种方式仍然局限于“价高者得”，而且有时还不能充分显现土地的经济价值。

　　协议出让的灵活性较强，容易把握相关信息，行政成本较低。但是，这种方式人为因素较多，缺乏竞争性，制度上存在缺陷，目前应用的比较少。

　　不同的出让方式在执行中都可能出现偏差，甚至产生舞弊或腐败，关键在于执行主体和执行程序，而不在于出让方式。所以，对不同出让方式需要具体分析，灵活应用，不能错位，更不能偏废。

　各种出让方式的适用范围与条件

　　广州商铺出租  在房地产偏热的背景下，“价高者得”的出让方式不利于国家对房地产市场的调控。

　　从政策内涵和设计方式来看，招拍挂及协议出让适合不同用途和经营方式的土地，但实际执行的结果往往存在简单化倾向，将拿地标准简化成唯“价高者得”的单一指标，造成地方政府以获取土地利益最大化为目标的认知偏差，同时也形成了房地产用地出让只用拍卖和挂牌方式，工业用地出让只用挂牌方式。尤其在房地产偏热的背景下，“价高者得”的出让方式不利于国家对房地产市场的调控。建议对各种出让方式的适用范围和程序予以区分和细化。

　　对关系到普通收入的社会群体、个人消费项目和大众民生项目，如中低价位、中小套型普通商品住宅、公共租赁房等，关系到本地区产业布局和结构调整优化，具有战略意义的重大工业项目，以及具有公益性和特殊要求的经营性项目等用地，宜以多项指标综合评标的招标方式供地，实施“综合条件最优者得”的原则。

　　对量大面广的允许类和鼓励类工业项目用地，对面积较小且土地等级较低的经营性用地，如乡镇所在地的商业、服务、小作坊等用地，从降低行政成本、提高行政效率出发，宜以挂牌方式出让。比如杭州市将挂牌出让方式与土地出让预申请制度合并使用，实行先申请、后挂牌，形成了较为有效的公开出让机制。

　　对市场化程度较高的不动产领域（包括高档住宅、写字楼、商业地产、高级宾馆、高档经营性文化设施等），具有较高的消费和投资双重属性的经营性项目用地，宜以拍卖方式供地。

　　此外，协议方式作为土地有偿出让的一种市场形式，与土地出让中的腐败行为并无必然的直接联系。挂牌的核心是公开、公平和公正，如果操作得当，协议方式同样可做到。如何在实践中根据实际情况严格限定其适用范围是一个应该谨慎考虑、深入研讨的问题。

　　“综合评标”完善现行招拍挂制度

　广州商铺出租  　在当前房地产市场处于敏感的时期，可以通过“综合评标”等方法，设置土地有偿出让和投入开发的前置条件（门槛），避免投机行为和恶意操作。

　　在当前体制下，招拍挂是合理、有效的交易制度。既可以防止产生寻租腐败等不良现象，又可以实现国有资产价值最大化，还能加快城市建设资金的筹措，有利于城市化的推进。但土地是公共资源，具有数量有限、不可再生等特点，因此“价高者得”不能成为招拍挂制度的唯一原则或最高原则，要纠正实际操作中把有偿出让制度单纯理解为“价高者得”的倾向。特别是在当前房地产市场处于敏感的时期，可以通过“综合评标”等方法，设置土地有偿出让和投入开发的前置条件（门槛），避免投机行为和恶意操作。

　　“综合评标”的关键在于构建评标体系，即指标设置及权数设定。指标设置主要分两个层面：一是技术层面，主要是土地使用和开发条件。如土地用途、容积率、节约集约程度、绿化比例、环境要求、建筑高度、建筑结构、销售限价、销售方式、开工竣工时间、闲置处罚等。二是商务层面，主要是规定投资竞买人的相关条件，限定其参加竞拍的资格。如企业注册资本、企业资质、开发业绩（如开发量、获奖情况等）、银行信用等级、社会信用等级、社会责任和信誉、历史变迁、企业用地记录（有无闲置土地、有无违法用地、有无违反土地出让合同的行为）等。在满足上述条件的基础上，运用数学模型和计算机工具等科学方法，实行人机结合、综合评价，组织一定的人员，按照规定的程序，进行科学、客观的评定后，按“得分最高者得”的原则，择最优者中标。

　　此外，在调研中相关部门和单位还提出地块出让条件变更，出让合同开工竣工时间和条件认定，闲置土地认定和处置，企业生产用地退出，企业拆迁置换土地，针对中小企业用地和公共租屋推行租赁制，以及综合评标的指标体系和操作规程等问题。建议对这些问题进一步深入调研，作出相应规定，规范土地有偿出让行为。

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